[發(fā)改委下一步將組織各地、各有關(guān)部門(mén)全面清理不符合《條例》的現(xiàn)行制度，加快《條例》配套制度建設(shè)，會(huì)同有關(guān)方面建立健全政府投資范圍定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制。]

政府投資規(guī)模已躍至3萬(wàn)億元，撬動(dòng)的社會(huì)資金規(guī)模更為龐大；但幾十年來(lái)，政府投資領(lǐng)域卻一直“無(wú)法可依”——這一怪狀如今將終結(jié)。

5月5日，市場(chǎng)期盼已久的《政府投資條例》(下稱(chēng)《條例》)由國(guó)務(wù)院公布，填補(bǔ)了政府投資法律空白。將近4000字的《條例》，闡述了政府投資是什么、投向哪，明確了項(xiàng)目上馬決策標(biāo)準(zhǔn)及流程，開(kāi)工建設(shè)實(shí)施要點(diǎn)，后續(xù)監(jiān)督管理和違法相應(yīng)責(zé)任。《條例》將于7月1日開(kāi)始施行。

盡管《條例》維持了我國(guó)現(xiàn)行的政府投資管理體制，部門(mén)職責(zé)分工也基本沒(méi)有變化，但亮點(diǎn)仍不少。比如，政府投資以非經(jīng)營(yíng)性的公共領(lǐng)域項(xiàng)目為主，不與民爭(zhēng)利；不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。

“《條例》的立法意義，在于把政府投資行為納入法律軌道，規(guī)范政府投資行為。而政府投資定位逐步清晰，明確政府投資是對(duì)市場(chǎng)投資起到補(bǔ)充性、引導(dǎo)性作用，這也折射出政府與市場(chǎng)的邊界逐步清晰。”中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文告訴記者。

政府投資體制、職責(zé)不變

投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵力量，而政府正是這股力量的重要推手之一。在2018年約64萬(wàn)億元的全國(guó)固定資產(chǎn)投資中，按照國(guó)家發(fā)展改革委主任何立峰今年初在全國(guó)兩會(huì)時(shí)的說(shuō)法，各級(jí)政府投資總額不足5%，也就是不足3.2萬(wàn)億元。

司法部相關(guān)負(fù)責(zé)人5月5日就《條例》有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)時(shí)表示，《條例》制定堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。相關(guān)制度設(shè)計(jì)既立足當(dāng)前實(shí)際，保持政府投資管理的連續(xù)性、穩(wěn)定性，又為今后進(jìn)一步深化政府投資體制改革以及地方層面政府投資管理留有空間。

“《條例》維持了我國(guó)現(xiàn)行的政府投資管理體制，即2004年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，其中明確了對(duì)政府投資項(xiàng)目，采用審批管理，審批項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)。2016年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)進(jìn)一步明確了對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制管理。《條例》不少內(nèi)容延續(xù)了上述文件做法。”中信改革發(fā)展研究基金會(huì)資深研究員周凱波說(shuō)。

早在2001年，國(guó)務(wù)院已經(jīng)開(kāi)始起草《條例》，幾經(jīng)修改，時(shí)至今日才正式出臺(tái)。有專(zhuān)家告訴第一財(cái)經(jīng)，《條例》出臺(tái)緩慢的一大關(guān)鍵原因，是政府投資職責(zé)涉及多個(gè)部委，由于部門(mén)職責(zé)沒(méi)有協(xié)調(diào)好而未能提前出臺(tái)。

周凱波認(rèn)為，《條例》沒(méi)有改變現(xiàn)行部門(mén)職責(zé)分工。實(shí)踐中，發(fā)改委履行政府投資綜合管理職責(zé)，負(fù)責(zé)安排中央財(cái)政性建設(shè)資金以及按國(guó)務(wù)院規(guī)定權(quán)限審批重大項(xiàng)目。財(cái)政部主要從政府投資資金使用績(jī)效、撥付資金等角度履行相應(yīng)管理職責(zé)。行業(yè)主管部門(mén)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)審批本行業(yè)領(lǐng)域有關(guān)的政府投資項(xiàng)目。

建緯(北京)律師事務(wù)所主任譚敬慧認(rèn)為，政府投資管理部門(mén)職責(zé)分工雖大體明確，但并未完全理順。現(xiàn)階段難以也不宜在《條例》中對(duì)政府投資管理部門(mén)職責(zé)分工作出具體的規(guī)定予以固化，作出原則性、銜接性的規(guī)定比較穩(wěn)妥。

“這樣既不影響各部門(mén)按照現(xiàn)行規(guī)定履行政府投資管理職責(zé)，保證政府投資管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又為今后進(jìn)一步理順部門(mén)職責(zé)分工留有空間。因此，條例對(duì)部門(mén)職責(zé)分工做了原則性規(guī)定。”譚敬慧稱(chēng)。

《條例》稱(chēng)，國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)依照本條例和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，履行政府投資綜合管理職責(zé)。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)依照本條例和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，履行相應(yīng)的政府投資管理職責(zé)。

不過(guò)也有發(fā)改系統(tǒng)人士告訴記者，這次《條例》明確了投資主管部門(mén)，實(shí)際上就是發(fā)改部門(mén)，這是強(qiáng)調(diào)發(fā)改委對(duì)政府投資的主導(dǎo)作用。

細(xì)節(jié)變化不少

不少專(zhuān)家發(fā)現(xiàn)，《條例》有頗多全新的變化。

《條例》明確，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。

國(guó)家發(fā)改委投資研究所體制政策室主任吳亞平對(duì)記者分析，《條例》明確政府投資以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主，這解決了長(zhǎng)期以來(lái)政府投資邊界不清的問(wèn)題，也說(shuō)明了政府想要把經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益讓渡給市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力。

“政府投資領(lǐng)域跟政府和社會(huì)資本合作(PPP)投資領(lǐng)域相一致，因此政府投資和PPP投資可以有機(jī)結(jié)合，以提高政府投資效益、激發(fā)社會(huì)投資活力。”大岳咨詢(xún)董事長(zhǎng)金永祥分析稱(chēng)。

不過(guò)值得注意的是，《意見(jiàn)》在描述政府投資定位時(shí)，提及“政府投資原則上不支持經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”，但此次《條例》中并未有這一表述。

吳亞平認(rèn)為，這主要是一些公共服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資收益不足以吸引社會(huì)資本，需要政府采取多種形式投資來(lái)引導(dǎo)社會(huì)資金投入這些領(lǐng)域。

此外，政府投資概算約束力大幅提高。

吳亞平說(shuō)，政府投資項(xiàng)目啟動(dòng)前需要做投資概算，核準(zhǔn)后部分項(xiàng)目施工單位超標(biāo)準(zhǔn)超預(yù)算投資，比如建樓時(shí)的實(shí)際投資往往大于概算投資，而此次《條例》將概算作為投資的重要依據(jù)，從源頭上控制政府項(xiàng)目投資規(guī)模。

《條例》明確，經(jīng)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)核定的投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告。

中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)系教授林江告訴記者，上述條款對(duì)政府投資項(xiàng)目的總投資額作出了限制，而且明確是由投資主管部門(mén)或其他部門(mén)核定的投資概算作為依據(jù)，是希望對(duì)地方政府的投資沖動(dòng)作出限制，形成有效的制約機(jī)制。

譚敬慧認(rèn)為，《條例》將防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要指導(dǎo)思想，在相關(guān)條文中貫徹落實(shí)。

比如，明確政府及其有關(guān)部門(mén)不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資所需資金。政府投資年度計(jì)劃中應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)資金及其來(lái)源。明確政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)確保資金落實(shí)到位，不得由施工單位墊資建設(shè)。

施正文說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中部分地方財(cái)政資金緊張，會(huì)要求施工單位墊資來(lái)做項(xiàng)目，這一方面會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)，另一方面也有可能導(dǎo)致施工單位拖欠農(nóng)民工工資。

“《條例》最根本解決的問(wèn)題是政府應(yīng)該投啥不應(yīng)該投啥，解決好這個(gè)問(wèn)題對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變和國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)揮巨大推動(dòng)作用。”中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成告訴記者。

國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人5月5日稱(chēng)，下一步將組織各地、各有關(guān)部門(mén)全面清理不符合《條例》的現(xiàn)行制度，加快《條例》配套制度建設(shè)，會(huì)同有關(guān)方面建立健全政府投資范圍定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制。另外繼續(xù)推動(dòng)投融資體制改革，進(jìn)一步完善政府投資體制，優(yōu)化政府投資項(xiàng)目審批程序，提高審批效率。

來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)

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