我國鋼產量重新恢復增長態(tài)勢的根本原因是用鋼需求突破了此前的高點。

2014年、2015年和2016年，我國粗鋼產量同比增幅（修正后）分別為0.93%、-2.98%和-1.45%，連續(xù)3年同比幾乎零增長或負增長，已經形成了實際的產量峰值。縱觀全球鋼鐵行業(yè)的發(fā)展歷史，還沒有哪個國家或者地區(qū)在非戰(zhàn)爭和經濟危機的背景下，在連續(xù)3年零增長或負增長之后，成功突破了這一產量的峰值。

而中國鋼鐵行業(yè)之所以能夠突破這一峰值，客觀上看是獨特的國內外經濟形勢所致。從國際上看，中美貿易戰(zhàn)雖然在2018年才正式打響，但相關的前置因素從2017年特朗普上臺起就開始影響國內的經濟政策。從國內來看，在經歷了供給側結構性改革之后，基礎行業(yè)經濟效益明顯提升，同時，新雄安建設等大規(guī)模固定資產投資項目以及國產化替代進程的拉開，也拉動了國內基礎行業(yè)的需求增長。2017年，我國GDP增速一改2011年~2016年的逐年下降趨勢，同比增長6.9%，增速較2016年回升0.2個百分點。這應歸功于提前對中美貿易爭端做出的政策回應。實際上，2017年的固定資產投資增速雖然低于2016年，但考慮到同期進行的金融供給側結構性改革，減少了部分資金在金融系統(tǒng)內的空轉，其對實體產業(yè)的拉動作用較2016年之前有明顯提升，這也導致了國內鋼材需求的明顯增長。

之后的2018年~2020年，在中美貿易戰(zhàn)和新冠肺炎疫情這2項每一件都能影響國際經濟格局的大事的雙重影響下，我國提倡“國內國際雙循環(huán)”，逐步形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，進一步擴大內需，鋼鐵等原材料行業(yè)的需求維持增長也是理所當然的事情。

而與宏觀經濟格局相對應的，是國內鋼鐵產業(yè)在供給側結構性改革的影響下，經濟效益恢復，產業(yè)無序競爭格局得到緩解，企業(yè)大規(guī)模兼并重組。新的格局形成之后，鋼鐵企業(yè)又重新具備了擴張的條件和愿望。

鋼鐵企業(yè)到2016年已經重新恢復了正常的盈利能力，鋼鐵行業(yè)又成為了能夠賺錢的行業(yè)。在減量置換的同時，一部分新產能陸續(xù)投產。雖然這些產能以減量置換為前提，但由于部分用于置換的產能實際上在關停前已經退出市場，導致投入到實際生產中的鋼鐵產能較2016年有所回升。鋼鐵市場在2016年已經處于供需緊平衡的狀態(tài)，而到2017年國家已出清1.4億噸“地條鋼”產能，給鋼鐵市場騰挪出了產量和需求空間，加上2017年鋼鐵需求的增長，這種平衡被打破，也給鋼鐵企業(yè)增產創(chuàng)造了契機。

外部宏觀經濟環(huán)境所創(chuàng)造的需求空間，以及行業(yè)內部環(huán)境改善所創(chuàng)造的盈利能力，是這輪鋼產量增長的原因，也是符合市場經濟基本規(guī)律的。

面對行業(yè)內外所呈現出的適合鋼產量增長的環(huán)境，我們希望控制鋼產量堅持幾項最基本的原則，即：以促進鋼鐵行業(yè)結構調整為目的，以控制碳排放為長期目標，以提高鋼鐵企業(yè)競爭力和盈利能力為中短期目標，運用市場化的手段來統(tǒng)籌推進控制鋼產量的各項政策搭配，創(chuàng)造有利于鋼鐵行業(yè)減產的內外部環(huán)境。

？ 堅持將控制鋼產量作為長期目標

一個產業(yè)的需求變化情況決定了這個產業(yè)的產量。任何國家鋼鐵行業(yè)的增長曲線在末端都是平滑的，而不是達到峰值之后突然出現快速下跌。

而我國經濟發(fā)展的持續(xù)性、逆周期調節(jié)政策的一貫性，以及需求的縱深性決定了鋼鐵行業(yè)的需求更不會在短期內出現斷崖式的下跌。因此，寄希望于我國的鋼產量在短期內由快速增長轉變?yōu)橄碌遣滑F實的，也是不利于行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的，甚至會對鋼鐵行業(yè)造成傷害。

因此，控制鋼產量過快增長，應該由一個年度或者短期目標轉變?yōu)橐粋€階段性目標，或者五年規(guī)劃目標。由此，我們可以在更長的規(guī)劃期內，綜合運用市場、環(huán)保、準入、調控等多種手段，穩(wěn)妥、平滑地完成由產量增長到保持穩(wěn)定再到逐步下降的變化。

換句話說，在2019年和2020年我國粗鋼產量分別同比增長8.8%和7.0%的背景下，2021年如果我國粗鋼產量出現負增長，既不符合客觀經濟規(guī)律，也極有可能給國內乃至全球鋼鐵市場帶來影響。

？ 堅持以去產能為路徑，以提高盈利能力為目的

2015年開始的供給側結構性改革給鋼鐵行業(yè)帶來了根本性的變化，建立了鋼鐵行業(yè)的退出機制，重塑了鋼鐵行業(yè)的競爭格局，提高了鋼鐵企業(yè)的造血能力，為行業(yè)發(fā)展注入了新一輪的動力。

我們希望控制鋼產量，并不是不希望鋼鐵行業(yè)繼續(xù)發(fā)展，而是希望在我國工業(yè)化發(fā)展的末期，為未來可以預期的、非常時期保底政策退出后大概率會出現的需求拐點做好充足的緩沖和準備。因此，我們并不是單純地希望壓降鋼鐵產量，而是希望繼續(xù)開展供給側結構性改革，提高鋼鐵行業(yè)的競爭能力，從追求規(guī)模效益轉向追求高質量發(fā)展的效益，讓低質量發(fā)展的市場主體逐步有序地退出行業(yè)。

控制鋼產量的政策，不應簡單地關注于實際的產量是否增長，而是應該進一步以去產能為路徑，以提高市場主體的盈利能力為目的。產能降下來，那么在市場需求維持增長的同時，鋼鐵企業(yè)可以獲得更好的盈利，而一旦行業(yè)外部環(huán)境出現變化，鋼產量的降低也就成為了水到渠成的結果。

？ 堅持以市場化原則為手段

供給側結構性改革給鋼鐵行業(yè)帶來的最大啟示，莫過于順應市場的趨勢，以市場化的手段推進改革，事半功倍。

以此為鑒，我們在進一步制定和實施控制產量的政策時，也應一如既往地堅持以市場化手段推進。尤其是不能出現過去曾經出現過的無論區(qū)域需求和盈利情況的“一刀切”、強制國企減產、安排政令目標等手段。這些方法可能有助于短期內實現目標，但強制企業(yè)放棄市場，必然會引發(fā)市場的強烈反彈：要么導致更多的不規(guī)范企業(yè)涌入市場，“地條鋼”等產品重出江湖；要么導致鋼材市場價格無序暴漲，給國民經濟其他行業(yè)造成損失，也給鋼鐵行業(yè)的治理帶來更多困難。

從我國鋼鐵行業(yè)的產量分布來看，整體上雖然由于需求增長，鋼產量的增長是可以與之匹配的，但是具體來看，仍然存在著大量不符合區(qū)域布局、產品結構布局的產量分布，每年依舊會出現“北材南下”“西材東進”等跨區(qū)域、長距離運輸鋼材的低效行為。這一方面導致全國各區(qū)域市場的鋼材價格被幾乎拉平，另一方面也讓產能過剩區(qū)域的鋼鐵企業(yè)增產沒有了后顧之憂。由此可見，控制鋼產量是一項需要非常細化的政策，在這個過程中起作用的將是細化區(qū)域、細分品種等更具體的市場規(guī)則。

？ 財政政策將逐步回歸常態(tài)

市場經濟的核心變量是需求。如果市場需求旺盛的局面能夠延續(xù)，那么我們想控制產量是不現實的。

然而，我們應該清醒地認識到，當前市場需求的旺盛雖然是非常實在的，但是其受到中美貿易爭端和抗擊新冠肺炎疫情兩大事件影響，有諸多特殊時期的特點，具體體現在對國家托底的財政政策和貨幣政策高度敏感，經濟發(fā)展自發(fā)產生內生需求的能力不足。特殊時期的特殊政策，必然呈現出逐步、有序退出的特點，否則會給國家的財力帶來極大的挑戰(zhàn)。

數據顯示，2020年，我國累計發(fā)行國債7.12萬億元，較2019年大幅增加2.95萬億元；累計發(fā)行地方政府債券6.44萬億元，較2019年大幅增加2.08萬億元。積極財政政策支持經濟恢復的力度明顯加大。

事實上，從2021年全國兩會傳遞出的信號來看，財政政策已經較疫情剛剛暴發(fā)的2020年有所回收。不僅1萬億元的特別國債不再發(fā)放，并且將財政赤字率調減到3.2%，介于疫情前的2.8%和去年的3.6%之間。這些都傳遞出2021年的財政政策將在繼續(xù)保持積極的前提下，逐步回歸常態(tài)的信號。我們也應相應地對這一信號做出合理的判斷，不宜按照2020年的標準過高地估計全年的鋼材需求增速。

？ 產業(yè)鏈利潤分配的失衡

影響產量決策的另一個核心是利潤。對于在市場中摸爬滾打的企業(yè)來講，對利潤的敏感還要高于對需求的敏感。

2017年~2020年，在我國鋼產量大幅增長的背景下，原燃料產品價格也出現了大幅增長，并且其增幅要遠大于鋼鐵產品。2016年，普氏62%鐵礦石價格指數長期維持在45美元/噸~65美元/噸，而目前已經達到創(chuàng)歷史高點的178.45美元/噸（3月4日），上漲近3倍；焦炭價格也在2020年下半年出現大幅上漲，半年內漲幅幾乎翻倍。

原燃料價格的快速上漲明顯壓低了鋼鐵行業(yè)的利潤空間。中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會公布的數據顯示，2020年，會員鋼鐵企業(yè)凈利潤增幅（6.59%）小于銷售收入增幅（10.86%）4.27個百分點，小于成本增幅（11.57%）4.98個百分點。在需求如此旺盛的背景下，鋼鐵業(yè)銷售收入凈利潤率不升反降，同比降低0.18個百分點。

而進入2021年之后，鋼鐵原材料價格上漲的趨勢還在進一步延續(xù)，鐵礦石價格從2020年12月開始，連跨140美元/噸、150美元/噸、160美元/噸、170美元/噸4個關口，逼近180美元/噸；焦炭價格更是一度達到3000元/噸，成本壓力有增無減。

綜合來看，2021年全球各國經濟都將從應對疫情中逐漸恢復，大規(guī)模刺激計劃層出不窮，大宗商品原燃料價格的持續(xù)高位將成為大概率事件。在此背景下，鋼鐵行業(yè)的利潤率仍將被繼續(xù)壓縮。如果不通過減產來應對利潤下降，鋼鐵行業(yè)將再次陷入高需求、高成本、高產量、低利潤的怪圈。

對于合理控制鋼產量的政策考慮而言，如何一方面有效減少粗鋼產出，從而達到控制碳排放、擴大行業(yè)利潤空間的目的；另一方面避免國內鋼鐵產品供需失衡，保證應對新冠肺炎疫情、加速國產化，以及加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的各項政策措施的原材料保障，是一個需要平衡的問題。

筆者認為，可行的方案一方面要通過市場調配資源，抑制鋼鐵企業(yè)加速擴張的主觀愿望；另一方面要充分發(fā)揮市場競爭的擠出作用，讓優(yōu)勢企業(yè)在競爭中脫穎而出的同時，讓劣勢企業(yè)壓減產量，完成進一步的產能出清。

？ 有針對性地設置區(qū)域限制政策

從2020年全國分省（直轄市、自治區(qū)）粗鋼產量統(tǒng)計來看，大量存在鋼材凈流出區(qū)域的省（直轄市、自治區(qū)）粗鋼產量同比大幅增長的現象，反映出國內鋼材市場在生產和消費上的不匹配。而這些省（直轄市、自治區(qū)）應該成為控制粗鋼產量的重點限制區(qū)域。（見表2）

舉例來看，2020年我國粗鋼產量同比增長7.0%。超出這一增幅較大的省（直轄市、自治區(qū)），我們以同比增長9%作為參考，包括山西產量同比增長9.9%，內蒙古產量同比增長17.6%，吉林產量同比增長12.5%，黑龍江產量同比增長10.1%，安徽產量同比增長14.7%，山東產量同比增長25.7%，湖南產量同比增長9.5%，甘肅同比增長20.7%，寧夏同比增長51.2%。這其中，安徽所處的華東地區(qū)鋼材需求較為旺盛，湖南所處的華中地區(qū)基本屬于鋼材流入流出較為均衡的區(qū)域，甘肅、寧夏所處的西北地區(qū)屬于西部大開發(fā)的重點區(qū)域，增速較快屬于合理現象。而地處華北、東北兩大鋼材凈流出區(qū)域的增產較多的省（直轄市、自治區(qū)），則反映出其仍然存在一定程度的產能過剩，應當進行一定程度的限制。在這方面，河北作為全國最大的產鋼省份和全國最主要的鋼材輸出省份，其2020年粗鋼產量同比僅增長3.4%。

值得關注的是，作為鋼材凈流入區(qū)域的西南地區(qū)云、貴、川、渝四省（直轄市），以及華南地區(qū)的閩、粵、桂三省（自治區(qū)）區(qū)，粗鋼產量增速全都低于5%。

除了類似于河北省的環(huán)保限產等措施外，也可以考慮對低端鋼材產品的長距離運輸通過提高運輸成本等方式加以限制，從而對鋼材凈流出地區(qū)的鋼鐵企業(yè)在消費淡季的生產加以限制。

？ 進一步提高環(huán)保門檻，全面推進碳交易

環(huán)保是最具有門檻功效的政策要求之一。即便在發(fā)達國家，以提高環(huán)保標準抬高行業(yè)準入門檻的案例也層出不窮，如家電、汽車、化工等行業(yè)。

作為高耗能行業(yè)，鋼鐵行業(yè)在我國碳達峰、碳中和的過程中將起到巨大的作用，同時也將面臨極大的挑戰(zhàn)。而控制鋼產量，能夠有效控制鋼鐵行業(yè)的碳排放總量，是我國計劃達成2030年碳達峰目標的重要支撐。在已經開始制定碳達峰路線圖的部分省（直轄市）中，天津、上海、湖南都將鋼鐵行業(yè)的節(jié)能降碳和綠色轉型列入其中。根據測算，我國鋼鐵行業(yè)碳排放量占整體制造業(yè)碳排放量的18%左右，是碳排放量最高的工業(yè)門類。

與此同時，提高環(huán)保門檻必將進一步增加鋼鐵企業(yè)的運行成本，從短期來看將影響到鋼鐵企業(yè)的盈利能力。但從長期看，這一政策的實施對產量的抑制作用，將有利于進一步改善鋼鐵行業(yè)當前的供需關系，提高鋼鐵產品售價，對企業(yè)的盈利能力形成長期支撐。

此外，為了更好發(fā)揮鋼鐵綠色發(fā)展對鋼鐵企業(yè)盈利能力的改善作用，對沖提高環(huán)保門檻所帶來的損失，應盡快將鋼鐵行業(yè)納入到全國碳交易市場中去。相關部門有必要研究出臺約束碳排放的相關政策法規(guī)，并依此建立相關的管理體系，形成用碳控鋼的法治化、市場化長效機制。這樣，一方面讓優(yōu)勢企業(yè)獲得將減排能力變現的渠道，另一方面也進一步增加在環(huán)保方面投入不夠的企業(yè)的運行成本，確保政策的公平，避免讓碳達峰成為劣勢企業(yè)“劣幣驅逐良幣”的渠道。

？ 進一步支持鋼鐵企業(yè)兼并重組

通過兼并重組提高產業(yè)集中度，一方面有利于減少市場主體，提高優(yōu)勢鋼鐵企業(yè)掌控市場的能力和全行業(yè)的自律能力；另一方面也有利于在兼并重組的過程中進一步壓減產能，實現鋼鐵行業(yè)產量基數的下降。

近年來，我國國有、民營鋼鐵企業(yè)分別推進跨區(qū)域兼并重組和跨所有制兼并重組，優(yōu)勢企業(yè)抵御市場波動的能力不斷增強。但從進程來看，對之前在供給側結構性改革過程中逐步退出市場的鋼鐵企業(yè)的兼并重組已經基本完成，鋼鐵企業(yè)（尤其是民營鋼鐵企業(yè)）進一步進行跨區(qū)域市場布局的成本明顯上升，完成2025年鋼鐵行業(yè)產業(yè)集中度達到60%的目標尚有一定困難。

在此背景下，在進一步推進區(qū)域限制政策和提高環(huán)保門檻的雙重約束下，如何為實力較強的鋼鐵企業(yè)進行跨區(qū)域、跨所有制兼并重組提供政策支持，應該成為重點研究的方向。如何在資金、債務、人員、盈利等各個方面，為兼并重組的鋼鐵企業(yè)掃清困難、創(chuàng)造條件，應成為政策重點。

？ 創(chuàng)造有利于短流程煉鋼工藝發(fā)展的市場環(huán)境

使用廢鋼作為原料的短流程煉鋼工藝，有利于降低鋼鐵生產過程的碳排放、有利于降低我國對進口鐵礦石的依賴程度，是鋼鐵行業(yè)控制產量、實現碳達峰的重要途徑。

2020年，我國鐵鋼比從2014年的87.0%下降到了84.3%，但下降的主要原因是鋼鐵企業(yè)在高爐流程中大量添加廢鋼。而短流程煉鋼工藝，受制于電力、石墨電極等外部因素，以及盈利、技術、人才等行業(yè)因素，發(fā)展相對緩慢。

隨著當前鐵礦石價格高漲，我國從2021年1月1日起將符合《再生鋼鐵原料》國家標準的產品不再納入固體廢物的范圍，重新開放了合規(guī)的廢鋼鐵進口。這為國內短流程煉鋼工藝的發(fā)展提供契機。因此，如何在未來的產能調整和升級改造過程中引導鋼鐵企業(yè)更多地發(fā)展短流程煉鋼工藝，也將成為控制鋼產量政策的重點關注。

建議可以在未來的產能置換政策中，適度降低短流程煉鋼工藝的置換比例，提高長流程煉鋼工藝的置換比例；在原料進口、增值稅減免、用電等方面，對短流程煉鋼工藝給予傾斜，創(chuàng)造有利于發(fā)展短流程煉鋼工藝的市場環(huán)境；而技術和人才方面的短板，則交由企業(yè)進行填補。