從“注意防范和化解各類風險”到“高度重視防范和化解系統性風險”的變化，體現出高層對當前我國經濟風險的關注。

在我國，系統性風險和區域性風險，是兩個不容忽視的難題。目前，在我國資本市場正在經歷一場頗有深度的調整的同時，地方債的風險，也正成為上至政府決策部門、下至市場投資機構密切關注的問題。

“2015-2016年是地方政府債務到期的高峰期，我們估計今年到期的地方政府負有償還責任的債務至少為2.8萬億元。”民生證券研究院固定收益組負責人李奇霖在接受人民網專訪時透露。

一面是地方政府面臨多年積累的債務，一面是民間企業懷抱無處投放的巨資，如何有效地避免地方債還債斷檔，同時讓社會資本有項目可投，成為2015年地方政府債務風險化解的著力點和出發點所在。

“地方財政赤字”首次寫入政府工作報告

7月17日，對于湖北省政府而言，是個難忘的日子。該省財政廳代表省政府在北京公開招標發行234億元湖北省政府債券。至此，湖北省在全國率先完成已下達的2015年地方債發行工作，共發行地方債1387億元，規模全國領先。

湖北省自行發債并非個例。2015年，是我國全面啟動地方政府自主發行政府債券的一年。

“地方財政赤字”的表述首次出現在今年的政府工作報告中。國務院總理李克強提出，2015年擬安排財政赤字1.62萬億元，其中，地方財政赤字5000億元，增加1000億元。

事實上，我國從1995年起正式實施的《預算法》明確禁止地方政府發債，也不允許地方列赤字。從去年政府工作報告“由中央代地方發債4000億元”，到今年“地方財政赤字5000億元”，表述的變化意味著允許地方政府舉債列赤字的“開閘”。

然而，這并不意味著地方政府可以自由、無限舉債,地方財政赤字也被限定在一定的范圍內。根據新《預算法》規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。除此之外不得以任何方式舉債。

地方債置換創新償債模式

事實上，湖北省1387億元地方債是由兩部分組成，一是置換債券1200億元，用于置換各級政府負有償還責任的債務中到期的債務本金。二是新增債券187億元，用于支持各級政府重大公益性項目建設。

允許地方把一部分到期高成本債務轉換成利率較低的地方政府債券，被外國媒體評價為是“一項頗具創造性的方案”。財政部副部長朱光耀則表示，存量債務置換旨在確保“平穩過渡”。

今年3月份，財政部公布，經國務院批準，財政部下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務額度。6月，財政部下達了第二批1萬億元地方政府債券置換存量債務額度。

在李奇霖看來，地方融資平臺融資渠道主要依賴貸款和非標，收益率大約在7%-8%之間，負債久期大約2-3年。但高利率、短久期負債對接的卻是低收益公益性和長久期資產，系統性風險不斷累積。

“置換債具有更長的負債久期和較低的收益率，按當前10年期國債3.4%收益率測算，考慮到發行利率上限為同期限國債30%，10年期置換債收益率上限4.4%，以此負債成本對接公益類資產可緩釋系統性金融風險。”李奇霖說。

為解決地方債問題，地方債也被納入央行常備借貸便利(SLF),、中期借貸便利（MLF）和抵押補充貸款（PSL）的抵押品范圍。地方債作為質押品時，按存款金額的115%質押。

李奇霖和他的同事李云霏認為，此次央行與財政部的聯合聲明中，確定質押品管理的細節，是在地方政府債券大量發行、地方債務置換進行順利過程中，提高地方政府債券流動性的具體舉措，有助于提高投資者持有地方政府債券的信心。

“考慮到地方債務的規模，不排除中央接下來會推出第三批債務置換額度的可能性。”李奇霖說。

來自Wind的統計數據顯示，自5月18日2015年地方債發行正式啟動以來，截至8月6日，已發行的地方債總量達到354期、15312.12億元。

政府引導基金和PPP模式開啟投資盛宴

“在短期內，有限的地方債券發行額度還不能完全承擔地方政府負債融資的重任。”全國人大常委會委員、財經委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻說，政府也應“有所不為”，避免包攬過多“事權”，積極運用PPP等方式吸收民間資本，盤活基礎設施存量資產。

PPP即公私合作模式，是公共基礎設施一種項目融資模式。中國戰略思想庫秘書長田云表示，“PPP被看作是化解地方債、拉動基建投資的救命稻草”。

今年5月25日，國家發改委公開發布1043個PPP項目，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。一場由私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施建設的投資盛宴正在開啟。

除PPP模式外，另一種由政府出資設立政府引導基金，吸引有關金融、投資機構和社會資本進入，按照基金的規則市場化運作，以股權或債權等方式支持企業發展的投資模式也迅速步入發展快車道。

據清科集團旗下私募通的統計，2014年新設立政府引導基金41只，管理資本量1290.82億元，分別是2013年的2.2倍和4.5倍。

2015年1月，國務院常務會議決定設立總規模400億元的國家新興產業創業投資引導基金，引導基金數量和規模均呈爆發式增長。

以山東省濰坊市為例，該市本級80%以上的財政資金改成了基金運作。截至2014年底，已聯合各類金融業態組建了23只基金，實現滾動投入26.1億元，撬動金融及社會資本70.6億元。

一方面，資金分配方式需要根據當地的產業結構，先微觀調研，再決定重點支持哪些行業；另一方面，資金使用從無償變成有償。濰坊市金控集團董事長、總經理于新華說，“盡管財政資金不以盈利為目的，但綜合運用股權、債權、擔保、租賃、夾層基金等多種金融手段，資金可實現多次周轉。”

地方財政負債問題由來已久，解決起來也絕非一日之功。中國國際經濟交流中心研究員張茉楠說，政府債務不僅僅是發展中國家面臨的問題，即使是美、日等發達國家，也面臨巨大的赤字壓力。

在中國社會科學院教授、博導、廣發證券首席經濟學家劉煜輝看來，地方債是一個普遍存在的問題，促進地方政府職能的根本性轉變是解決問題的根本出路。 

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