國務(wù)院法制辦就PPP征言專家建議將項目中政府定位為經(jīng)濟(jì)主體

2017-08-18 13:41:29來源：作者：

《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱“PPP條例意見稿”）一經(jīng)公布，近一個月來引起廣泛討論，目前正在征求社會各界意見。
　　8月16日，國務(wù)院法制辦召集部分政府和社會資本合作（PPP）領(lǐng)域?qū)＜?，就PPP條例意見稿征求專家意見。
　　就在同一天，中國財政科學(xué)研究院舉辦“PPP立法研究成果發(fā)布暨研討會”（以下簡稱研討會）。財政部PPP中心主任焦小平在會上表示，PPP從治理模式改變、管理模式的改變最后要達(dá)到提質(zhì)增效，其核心價值觀、核心理念就是提質(zhì)增效。從PPP的本質(zhì)來說，就是選擇政府自己做更好還是市場做更好，PPP物有所值是比較概念，有的專家說“物有所值”應(yīng)該寫成“物超所值”。
　　PPP中需剝離政府多重角色
　　自2014年中央大力推廣PPP模式以來，PPP項目數(shù)量和投資額呈現(xiàn)爆炸式增長。
　　財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至今年上半年，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目達(dá)到13554個，累計投資額16.3萬億元。
　　今年以來，我國龐大的PPP市場在不斷規(guī)范之中，PPP條例意見稿出臺便是重要標(biāo)志。從《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解情況來看，業(yè)界對此文件評價很高。
　　中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希在上述研討會上表示，PPP條例意見稿有所進(jìn)展和進(jìn)步，體現(xiàn)“共治理念”。以“共治理念”推進(jìn)PPP的立法，意味著要多元、共同治理，政府、市場、社會都參與進(jìn)來。
　　無法回避的現(xiàn)實(shí)是，目前實(shí)踐中確實(shí)存在PPP項目的社會資本方往往重建設(shè)、輕運(yùn)營等問題，劉尚希認(rèn)為，導(dǎo)致這一狀況的重要原因是不確定性太多。在PPP項目的推進(jìn)過程中，政府面臨行政主體、經(jīng)濟(jì)主體、民事主體等多重身份轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致社會資本方對政府的不信任，政府也對社會資本方存有疑慮，擔(dān)心項目出問題，政府要對債務(wù)兜底。
　　而如何有效解決這一問題呢？這還與PPP條例的定位問題有關(guān)，劉尚希觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP立法是針對多元主體之間平等的伙伴關(guān)系，定位應(yīng)當(dāng)是以民商為基礎(chǔ)、以市場為導(dǎo)向、以社會為本位，而不是經(jīng)濟(jì)法或行政法。
　　在他看來，PPP的目的是為老百姓提供公共服務(wù)，這也是公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重大舉措。既然是提供公共服務(wù)，就要強(qiáng)調(diào)“社會本位”。只有定位為民商法，才能真正把政府與社會資本之間的關(guān)系在法律上作出明晰的確定。
　　此處的關(guān)鍵就在于，需要把政府從多層主體、多重角色中剝離出來，確定其經(jīng)濟(jì)主體、民事主體的地位，PPP立法應(yīng)當(dāng)定位于調(diào)整平等主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
　　“要解決政府和社會資本方相互之間的信任問題，需要增加一些將政府的行政主體身份與經(jīng)濟(jì)主體身份相區(qū)分的規(guī)定。”劉尚希強(qiáng)調(diào)，將PPP項目中政府定位為經(jīng)濟(jì)主體、民事主體，促使其與社會資本方平等地開展合作，是雙方建立信任關(guān)系的定心丸。
　　專家：應(yīng)考慮物有所值評價
　　目前，PPP條例意見稿中未包括PPP項目要進(jìn)行物有所值評價。但記者注意到，財政部PPP的入庫項目，項目公開信息中包含物有所值評價相關(guān)信息。
　　這也是業(yè)界討論較多的一個關(guān)鍵點(diǎn)。什么是物有所值？
　　根據(jù)財政部的規(guī)定，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式提供公共服務(wù)項目的一種評價方法。
　　其包括定性評價和定量評價，定量評價可作為項目全生命周期內(nèi)風(fēng)險分配、成本測算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據(jù)。
　　舉個例子，根據(jù)財政部PPP中心網(wǎng)站，已進(jìn)入執(zhí)行階段的山東省濟(jì)寧市汶上縣中都怡養(yǎng)苑醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項目的物有所值評價定性分析，設(shè)置全生命周期整合潛力、風(fēng)險識別與分配、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力等七大基本指標(biāo)。
　　北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，物有所值評價在PPP當(dāng)中已經(jīng)有大量實(shí)踐，以后可能還會用到，這次PPP條例意見稿中沒有提到，建議立法中給予考慮?？梢栽趯?shí)施方案中對定性的物有所值評價作出要求，作為PPP可行性論證的組成部分。
　　一位財政系統(tǒng)人士告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，物有所值和財政可承受能力是兩項工作，只有設(shè)置物有所值環(huán)節(jié)，才知道項目到底是否適合做PPP，才能夠明確政府支出責(zé)任是否在財政承受能力之內(nèi)，即一般公共預(yù)算支出比例的10%。

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